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完善跟踪审计模式 强化“免疫系统”功能
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完善跟踪审计模式 强化“免疫系统”功能

跟踪审计是指国家审计机关依据法律、法规和审计准则,对审计管辖单位的财政财务收支行为及其相关经济活动的真实性、合法性、效益性进行的一种全过程持续审计监督方式。

进入新世纪以来,全国审计机关陆续开展了对国家建设项目的跟踪审计工作,在规范建设管理、节约建设资金、提高投资效益、制约腐败行为、促进党风廉政建设等方面发挥了重要作用,赢得了党委政府和社会各界的广泛认可。“5.12”汶川大地震发生后,审计署党组迅速做出了对救灾款物实施全过程跟踪审计的科学决策,全国各级审计机关统一行动、协同作战、及时公告,向全国人民交出了一份满意的答卷,也为中国赢得了良好的国际声誉。今年全国“两会”上,温家宝总理在政府工作报告中要求“财政资金运行到哪里,审计就跟进到哪里”。以温总理的这项要求和汶川地震救灾款物跟踪审计为标志,我国跟踪审计工作进入了一个新的发展阶段。

一、跟踪审计是发挥审计免疫系统功能的有效方式

(一)审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”。

我们对审计的本质和功能的认识是逐步深化的,从最初定位于查错纠弊,到后来认为是国有资产的“守护神”,进而认识到现代国家审计是民主法治的产物和推进民主法治的工具,这些都是在不同历史发展阶段、从不同角度对审计地位和作用的理论概括。新一届审计署党组以科学发展观为指南,在认真总结审计实践经验,科学分析经济社会发展与审计工作内在联系的基础上,作出了审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”的科学论断,是对国家审计发展规律的全新认识,具有重要的现实意义和历史意义,为推动审计工作更加自觉地融入经济社会发展大局,推进审计工作在更高层面、更广范围全面有效地发挥作用奠定了坚实的理论基础。

从刘家义审计长的一系列讲话和论述来看,审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”的基本功能主要有三个。一是预防功能。审计监督制度是我国政治制度的重要组成部分,作为一种制度设计和安排,在《宪法》中有明确体现,从世界范围看审计监督制度也是普遍存在的。审计工作超脱于经济社会各方面具体事务,不但具有独立、客观和公正的品质,而且具有接触领域广、掌握情况详实的优势,因此有条件、有责任及时发现苗头性、倾向性问题,及早感受风险,提前发出警报,发挥预警作用。二是揭露功能。根据法律规定,审计的首要职责是监督,监督就要查错纠弊。所以,审计必须依法揭露和惩戒违法违规、经济犯罪、损失浪费、破坏资源、污染环境、侵害人民群众利益、破坏民主法治等行为;必须客观揭示体制障碍、制度缺陷和管理漏洞,保障经济社会运行的安全健康。三是抵御功能。审计机关要正确处理监督与服务的关系,立足于监督、着眼于服务,不仅要揭露问题,更要对问题从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从表象到内里,进行深层次分析,提出建议和措施,促进法治、完善制度、健全机制、强化管理、防范风险,增强微观和宏观经济主体的“免疫力”,提高经济社会运行质量。

(二)开展跟踪审计是发挥审计“免疫系统”功能的必然要求。审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”,其特征主要体现在宏观性、预防性、时效性和建设性,而跟踪审计具备这四种特性。

一是宏观性。 审计作为嵌入经济和社会大系统之中的“免疫系统”,只有抓住对宏观全局有决定性影响的重点领域和关键环节,也就是经济社会发展中存在的主要矛盾,才能使审计效用最大化,起到事半功倍的效果,促进经济社会健康稳定运行。从前段实践情况看,跟踪审计的对象主要是重大建设项目和重点专项资金收支及其有关经济活动,符合审计工作方针和立足宏观的要求。

二是时效性。当前,审计机关计划安排的审计项目多数属于事后监督类型,难以发挥审计监督的时效性。作为“免疫系统”来说,它所要求的更多是动态的审计监督,这样才能防微杜渐,把问题消灭于萌芽状态。事物的发展演进都会呈现出阶段性特征,资金运用、项目建设也不例外,在不同阶段有不同的特点。跟踪审计是持续性监督活动,能够及时了解资金运行和项目建设的情况,发现存在的苗头性、倾向性问题,提出解决的意见和对策,发挥“免疫系统”动态监控的作用。

三是预防性。任何事物的发展都是一个从量变到质变的过程,“量”的积累会导致“质”的变化。作为“免疫系统”,审计机关和审计人员必须具有敏锐的眼光,注意察觉可能影响国家经济社会运行安全的各种苗头性问题,进行深入分析,作出准确判断,及时发出预警,防止苗头性问题演变成趋势性问题。跟踪审计具备“免疫系统”及时预警的特征,可以及时发现问题的苗头,防患于未然。

四是建设性。建设性作用决定着审计的生命力。审计机关不能只局限于监督,更要放眼于服务,在揭示和查处问题的同时,深入分析问题产生的原因,更好、更多、更深地提出解决重要现实问题的意见、办法和措施,以健全制度、完善体制、改进机制,这样才能充分发挥审计的“免疫功能”,确保“肌体”安全健康。跟踪审计是对资金运用、项目建设持续性的监督,能及时了解资金运行和项目建设的动态,具有把握相关经济活动规律、辨析问题产生原因、提出切实可行意见建议的优势,更好地发挥审计的建设性作用。

二、开拓创新,推动跟踪审计向纵深发展

跟踪审计已经显示出旺盛的生命力,但处于初级阶段,不可避免地存在一些局限性:一是覆盖面较窄,主要在固定资产投资审计领域开展;二是规范化程度不高,缺乏与之配套的规章制度和准则;三是组织方式尚需改进;四是技术方法有待创新。以上问题需要在今后的工作中研究改进,主要在以下几个方面下功夫:

(一)创新审计理念,努力拓宽跟踪审计覆盖面。今年5月,刘家义审计长在山东视察工作时强调要“全面审计、重点跟踪”,这不仅是对“全面审计、突出重点”工作方针认识的深化,更为如何发挥审计“免疫系统”功能指明了方向,对今后审计实践具有重要指导意义。审计机关要顺应形势发展需要,由事后的、静态的、微观的、批判性的传统审计向预防的、动态的、宏观的、建设性的现代审计理念转变,大力推广运用跟踪审计,凡具备条件的项目,都应积极开展跟踪审计。当前应重点向社保、农业、资源、环保、外资运用等专项资金审计拓展,特别是在重大投资项目、重大资源环境项目、重大民生专项资金审计中全面开展跟踪审计。要加强立项调查研究,紧紧围绕党委政府工作中心和经济社会运行中存在的突出问题,确定跟踪审计项目,精心组织实施,充分发挥“免疫系统”功能。

(二)以跟踪审计为载体,全面拓展审计内容。跟踪审计是一个持续的过程,也是一个有效的平台,为我们实施各种审计、实现审计目标、发挥“免疫功能”提供了充裕的时间和广阔的空间。一是大力推进工程造价审计。政府投资项目实行工程量清单计价制度后,增加了工程造价审计的难度。但采用跟踪审计方式,可以动态监控到每个清单背后经济事项的来龙去脉,查出破绽和水分所在。首先应加大对工程实体和环境跟踪观察的力度,审查工程和材料的变更、签证以及索赔事项是否真实,特别是在隐蔽工程完成之前、重要控制点工程实施过程中,运用相关设备仪器进行检测、检验,收集客观有力的审计证据。其次加强对合同管理情况的跟踪了解,掌握合同要件和条款的补充、变更过程以及深层次的原因,依法按合同审计。二是大力推进绩效审计。跟踪审计的成效,关键看在资金运行和项目建设过程中避免或挽回了多少损失浪费,对提高资金、项目管理水平和效益、效果水平有多大促进。因此,要把绩效审计的理念和方法融入到跟踪审计中,及时发现问题,分析原因,提出改进内控、完善管理的建议,帮助资金使用和项目建设单位提高管理水平。三是大力推进资源环境审计。以跟踪审计为平台,凡涉及资源环境事项的资金运用和投资建设项目都要开展资源环境审计。要重点关注土地、矿产、森林、海洋等国家重要资源的保护与开发利用情况、相关政策法规执行情况,提出建立健全有关制度和完善政策措施的建议,促进资源合理开发利用,保护资源安全。重点关注水、大气、固体废弃物等方面环保资金投入、管理、使用情况和环保政策落实、环保目标实现情况,提出完善环保政策措施的建议,促进优化环境,保护环境安全。重点关注生态建设工程、生态脆弱地区建设、生物多样性保护等生态建设保护以及相关资金管理使用情况,揭露和查处破坏生态、影响生态建设等重大问题,维护生态安全。重点关注国家节能减排政策措施的贯彻落实,关注生产、公共消费、建筑等领域的节能减排情况,促进全社会增强节能减排意识,自觉履行社会责任。四是继续坚持真实性、合规性审计。国家审计机关作为经济监督部门,揭露、查处违法违规问题是其职责所在。因此,不论采用何种审计方式都要坚持真实性、合规性审计。跟踪审计的最大优势在于关口前移,能够及时发现资金运行和项目建设中存在的问题,并迅速采取措施解决,避免问题恶化造成难以挽回的局面。所以,在跟踪审计过程中审计人员要保持高度的职业敏感性,善于捕捉苗头性问题,及时做出处理,尽最大可能保障资金运用和项目建设少出问题、至少不出大问题。五是注重发挥建设性作用。跟踪审计作为持续性的监督活动,能够及时把握资金运用和项目建设情况,对存在问题及原因有较为深刻的认识,能够提出富有针对性、具有操作性的建议。因此,在跟踪审计过程中,应加大信息研究、开发力度,及时揭示问题,深入分析原因,提出切实可行的意见;同时加强汇总分析,发现同类型资金和项目的共性问题,提炼出规律性认识,建言献策,提高审计监督成效。

(三)创新方式方法,提高跟踪审计成效。一是改进跟踪审计项目组织方式。整合内部资源,以年度审计计划为依据,科学调配审计力量,形成目标明确、上下联动、步调一致的工作机制,这一方式尤其适合审计覆盖面广、流程长、受益点多的重大专项资金和重点建设项目。整合外部资源,充分利用内部审计和社会审计力量。一方面,发挥内审部门熟悉内部管理、有较强风险识别能力的优势,帮助审计机关熟悉掌握情况,尽快进入工作;另一方面,发挥社会审计拥有较多种类专业人才的优势,根据跟踪审计开展的实际需要,吸收专业人才参加跟踪审计项目。二是创新技术方法。继续深化计算机审计,根据资金运用和项目建设的自身规律和特点,针对重要事项,加大审计模块开发力度,提高审计技术科技含量,提高质量和效率。积极探索联网审计,紧跟重点资金管理部门信息化步伐,探索对税收征管、社会保障、国库集中支付等重要部门单位的联网审计,打造跟踪审计的网络信息平台。主动实施信息系统审计工作,关注业务数据与财务数据的匹配程度,从源头上防范系统作弊行为,避免出现假账真审情况的发生。三是大力推广设备仪器辅助审计。设备仪器辅助审计就是使用测量、记录、检测、检验等设备、仪器和工具检查、验证、分析审计事项,获取准确的信息数据,以提高审计效率,增加审计结论的可靠性。近几年来,我们积极探索、大力开展了设备仪器辅助审计,取得了显著成效。今后,在跟踪审计中应大力实行设备仪器辅助审计,在继续推广运用GPS定位仪、全站仪、取芯机等设备仪器的基础上,积极探索使用更为有效的设备仪器和技术手段,保障信息数据的准确性,提高审计工作效率。同时也要量力而行,注意应用有关测量、检测和检验设备仪器及技术的规范性。

(四)创新具体形式,提高跟踪审计的针对性。资金运行和项目建设都有其自身的规律,因此,应根据资金和项目的特点不断创新跟踪审计的具体形式,最大限度的发挥跟踪审计的作用。一是阶段性跟踪审计。将资金运行、项目建设全过程划分为若干阶段进行跟踪审计。审计人员少与任务重是当前审计工作面临的主要矛盾,开展全过程“贴身”式跟踪审计难度较大。因此,审计机关应根据资金运行和项目建设周期,开展阶段性跟踪审计,以提高审计效率和质量。二是环节性跟踪审计。针对资金运行和项目建设的重点环节进行跟踪审计,其最大的特点在于贯彻了“突出重点”的原则,通过对重点环节发生的重要事项的监督,如对建设项目中征地拆迁、招投标、重要隐蔽工程、重大工程变更等重要事项以及重大资金筹集、工程款拨付等环节的审计,既能节省人力物力,又能保障项目审计质量。三是同步跟踪审计。是指派出审计人员常驻资金管理单位或工程建设现场,进行全过程不间断的跟踪审计,这一形式可以充分掌握资金运用和项目建设情况,最大限度的获得审计成果,但是投入审计力量较多,除特殊的审计项目外,一般不宜采用此形式。四是批量跟踪审计或行业、系统跟踪审计。它是对同一类型、同一行业或系统的所有建设项目全部进行跟踪审计。其长处是可以将一个或几个资金、建设项目审计中取得成果和经验扩大到同类型资金、建设项目审计中去,提高审计效率,扩大审计成效。

(五)完善配套制度和准则,推动跟踪审计规范开展。跟踪审计已经展现出强大的生命力,但由于仍处在初级阶段,规范化程度还不高。现行的某些制度和准则条款也影响和制约着它的发展。应加大创新和改革力度,为其创造良好的制度环境。一是推行跟踪审计意见书。与传统审计形式相比,跟踪审计的最大优势在于能及时发现解决问题,堵塞漏洞。因此,应设立与跟踪审计相适应的文书载体,及时揭露问题,促进管理。从实践看,通过出具《跟踪审计意见书》一类的文书,及时揭露问题,向被审计单位提出意见和建议,可以起到边审计、边整改、边规范、边提高的作用,增强了审计处理的时效性,是具有跟踪审计特色的审计文书。经过一段时间的实践之后,可以将其纳入审计准则,作为法定审计文书使用。在目前可以作为过渡性文书使用,如遇到被审计单位不接受、不落实时,也可以通过下达审计决定书的方式进行处理。二是推行阶段跟踪审计报告。现在,跟踪审计的对象都是党委政府关心、社会群众关注的重要资金和重大项目,并且具有周期长、资金量大的特点,它们的运用和建设情况十分引人注目。如果等资金和项目审计全部结束后,才出具审计报告,则不能有效满足党委政府和社会各界的需求。因此,可以根据资金运用和项目建设过程,合理划分周期,出具阶段性审计报告,定期反映资金运行和项目建设阶段性状况和审计发现的问题及审计建议,在审计全部结束后出具最终审计报告,做到阶段性审计报告和最终审计报告的有机结合,以满足党委、政府和社会的需求。三是改进审计统计报表编制工作。现行的审计统计报表都是在审计项目结束后,对审计情况和结果的最终反映,而非动态的反映。因此,有必要改进审计统计报表编制工作,将《跟踪审计意见书》或《阶段性审计报告》反映的工作情况及时纳入统计报表;项目结束时,不再重复填报,这样能够及时客观地反映跟踪审计全过程情况和成果,也有利于调动审计人员的积极性。四是正确把握跟踪审计监督职责范围。独立性是审计客观性、公正性的前提和基础。由于跟踪审计是对资金(项目)管理单位实施动态监督,与其发生的工作联系较多,如把握不住角色定位,处理不好工作关系,审计的独立性就会受到影响。因此,在开展跟踪审计时,审计机关要当好监督者,坚持独立性,做到尽职不缺位,到位不越位,发挥好“免疫系统”功能。(山东省审计厅党组副书记、副厅长 王谦华)

参考文献:

1、 刘家义,《树立科学审计理念 发挥审计监督“免疫系统”功能》,《求是》2009年第10期

2、 董大胜,在新中国内部审计制度实施25周年研讨会上的讲话

3、 曹慧明,《建设项目跟踪审计实务》,时代经济出版社

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